督撫制度是明清兩代的重要官制，其建立、發(fā)展、變化對(duì)中國(guó)封建社會(huì)最后500多年的歷史有重大影響。
督撫制度起于明代。明初，承襲元制，在地方設(shè)置行中書(shū)省，但改行省丞相為承宣布政使。布政使的權(quán)力遠(yuǎn)比行省丞相的權(quán)力小，元朝行省丞相“舉凡錢(qián)糧、兵甲、屯種、漕運(yùn)軍國(guó)重事，無(wú)不領(lǐng)之”，權(quán)力很大，而布政使只管民政和財(cái)政，司法、刑獄另由按察使負(fù)責(zé)，軍事由都指揮使負(fù)責(zé)，布政使、按察使、都指揮使并稱(chēng)“三司”，彼此不相統(tǒng)屬，省內(nèi)重大軍政事務(wù)須由三司會(huì)議，上報(bào)朝廷請(qǐng)旨。明太祖朱元璋實(shí)行這種地方官制是為了加強(qiáng)中央集權(quán)，防止出現(xiàn)內(nèi)輕外重的局面。但是三司并列制度由于權(quán)力分散，而效率不高，于是綜理地方的督撫制度就順理成章地產(chǎn)生了。
據(jù)載，明朝最早派出“巡撫”是在洪武二十四年（1391年）。當(dāng)時(shí)朱元璋雖然已建都南京，卻不滿意，御史胡子祺遂上書(shū)為他分析天下形勢(shì)：“天下形勝地可都者四。河?xùn)|地勢(shì)高，控制西北，堯嘗都之，然其地苦寒。汴梁襟帶河淮，宋嘗都之，然其地平曠，無(wú)險(xiǎn)可憑。洛陽(yáng)周公卜之，周、漢遷之，然嵩、邙非有殽函、終南之阻，澗、瀍、伊、洛非有涇、渭、灞、浐之雄。夫據(jù)百二河山之勝，可以聳諸侯之望，舉天下莫關(guān)中若也。”朱元璋以為是，即派太子朱標(biāo)巡撫陜西，考察秦地山川形勢(shì)，省觀風(fēng)俗，慰勞父老子弟，準(zhǔn)備在那里建都。朱標(biāo)此行雖是“巡撫”地方，但其使命只是考察建都，并非管理地方，這與后來(lái)的督撫制度沒(méi)有直接關(guān)系。至建文和永樂(lè)年間，朝廷才派出以管理地方為目的的巡撫。如永樂(lè)十九年（1421年），明成祖朱棣派吏部尚書(shū)蹇義、禮部尚書(shū)金純等26人分赴各省，“安撫軍民，詢(xún)查利病”。但是蹇義等“巡撫”仍是臨時(shí)差使，完成任務(wù)后或“還部治事”，或改派其他差事，他們還不是長(zhǎng)駐的地方大員。到宣德年間（1426—1435），巡撫才是由中央派往地方的長(zhǎng)駐官員，成為封疆大吏，于謙、周忱等都是這一時(shí)期的著名巡撫，“任最久，績(jī)亦最著”�？偠降脑O(shè)置要晚一些，景泰年間（1450—1456）設(shè)置長(zhǎng)駐的兩廣總督，標(biāo)志總督制度形成。
明代的總督、巡撫雖然是地方大員，但是在《明史•職官志》和《大明會(huì)典》中卻不把他們列為地方大員，而列入都察院系統(tǒng)，這是因?yàn)榭偠胶脱矒崾怯芍醒肱沙龅耐⒊�，并兼有都御史、副都御史�?ldquo;憲銜”。事實(shí)上長(zhǎng)駐的總督和巡撫主要職責(zé)已是管理地方，是封疆大吏應(yīng)無(wú)疑義。
清朝沿襲明朝的官制，在地方設(shè)總督和巡撫，督撫制度更加成熟了�？偠绞禽犚皇�、兩省或三省的地方長(zhǎng)官，文武兼管，并帶有右都御史銜。巡撫是管理一省的行政長(zhǎng)官，帶有右副都御史銜。這只是大體言之，事實(shí)上總督和巡撫的職權(quán)是很難劃清的。
滿族剛?cè)腙P(guān)時(shí)，鑒于督撫權(quán)重，曾考慮盡用滿人，不用漢人。給事中魏裔介上疏反對(duì)，主張“撫四海大一統(tǒng)，當(dāng)宏立賢無(wú)方之治，不當(dāng)專(zhuān)用遼左舊人”。魏裔介的意見(jiàn)被清廷采納。在清前期，督撫很少由滿人擔(dān)任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在順治、康熙、雍正三朝共有督撫652人，其中漢軍旗出身的295人，漢族229人、滿族125人、蒙古族2人、不明出身者1人。從這組數(shù)字看，在清前期，地方督撫以漢軍旗人為最多，漢人其次，滿人僅占19％。歷史證明，清前期多用漢軍旗人和漢人出任督撫的政策是正確的，它對(duì)于鞏固滿族對(duì)全國(guó)的統(tǒng)治起了積極作用。在清前期，清統(tǒng)治者所面臨的主要問(wèn)題是漢人的反抗，如果一律由滿人擔(dān)任地方最高長(zhǎng)官，勢(shì)必激化漢滿矛盾，而任用漢軍旗人和漢人出任督撫，則可以緩解這種矛盾。某些漢軍旗人和漢人督撫也的確表現(xiàn)出對(duì)清王朝的絕對(duì)忠誠(chéng)和出色的才干。岳鐘琪便是一例。岳鐘琪是四川成都人，因平定青海有功，為雍正帝所信賴(lài)，任陜甘總督、寧遠(yuǎn)大將軍。以漢大臣拜大將軍，滿族士卒隸其麾下，這在清前期和中期只有岳鐘琪一人。在任陜甘總督時(shí)，曾有流言說(shuō)他要造反，而雍正帝不疑，諭曰：“數(shù)年以來(lái)，讒鐘琪者不止謗書(shū)一篋，甚且謂鐘琪為岳飛裔，欲報(bào)宋、金之仇。鐘琪懋著勛勞，朕故任以要地，付之重兵。川、陜軍民受圣祖（康熙帝）六十余年厚澤，尊君親上，眾共聞知。今此造言之人不但謗及大臣，并誣川、陜軍民以大逆。命巡撫黃炳、提督黃廷桂嚴(yán)鞠。”后經(jīng)查，造作謠言者為盧宗，被斬首。雍正六年（1728年），曾靜的學(xué)生張熙投書(shū)岳鐘琪，勸其反清。岳鐘琪假意和張熙設(shè)誓結(jié)盟，套出張熙和曾靜的反叛計(jì)劃及有關(guān)人名，密奏雍正帝。雍正帝對(duì)于岳鐘琪假意與張熙結(jié)盟的做法非常感動(dòng)，即在岳鐘琪的密奏中加朱批，說(shuō)他覽閱至此“不禁淚流滿面”，又說(shuō)：“朕與卿君臣之情，乃無(wú)量劫之善緣，同會(huì)自乘愿力而來(lái)，協(xié)膚為國(guó)家善養(yǎng)生者，豈泛泛之可比擬？”曾靜案為雍正朝影響最大的一次文字獄，牽連幾十人，連家屬在內(nèi)多至上百人，經(jīng)十年才結(jié)案，沉重打擊了漢族士大夫的反清意識(shí)。
至乾隆朝，滿漢矛盾進(jìn)一步緩解，漢族地主階級(jí)的力量逐步加強(qiáng)。面對(duì)這種形勢(shì)，以乾隆帝為首的滿族最高統(tǒng)治集團(tuán)為了維護(hù)滿族親貴的利益，在地方督撫的任命上一改前幾朝的做法，盡量不用漢人和漢軍旗人，而多用滿人。乾隆對(duì)其皇父重用漢族督撫不以為然，他曾評(píng)論雍正帝信用的幾位督撫說(shuō)：“鄂爾泰、田文鏡、李衛(wèi)皆皇考所最稱(chēng)許者，其實(shí)文鏡不及衛(wèi)，衛(wèi)不及鄂爾泰……”所論三人只有鄂爾泰是滿人。乾隆帝在地方軍事和行政上實(shí)際也是多依靠漢族官員，但在賞賜和升遷時(shí)卻很慎重。如在平定金川之亂時(shí)主要依靠岳鐘琪、楊遇春、楊芳等漢族將領(lǐng)，而重賞的卻是滿人傅恒等。在乾隆朝漢人出任督撫的極少，官至布政使和按察使的也不多，以至有人評(píng)論說(shuō)：“漢人仕外官者，能漸至兩司，則已為極品矣。”兩司指布政使和按察使。
嘉慶帝和道光帝繼承乾隆帝的做法，仍然多用滿族督撫，但漢族督撫的比例增加了，而且有影響的地方大員都是漢族督撫，如阮元、陶澍、賀長(zhǎng)齡、林則徐等，都是轉(zhuǎn)移一時(shí)風(fēng)氣的人物。這時(shí)任用漢人督撫已經(jīng)不是為了緩解滿漢矛盾了，而主要是因?yàn)闈h人比滿人更有才干。
滿人入關(guān)后，為了確保少數(shù)民族滿族對(duì)漢族的統(tǒng)治，清廷規(guī)定滿族在政治和經(jīng)濟(jì)上享有多種優(yōu)先條件，在從中央到地方的政權(quán)機(jī)構(gòu)中都規(guī)定滿族官員的地位高于漢族，但是依靠武力征服和政治強(qiáng)權(quán)所獲得的優(yōu)先條件和優(yōu)越地位，并不能保證滿族不斷強(qiáng)大，也不能保證滿族官員具有理政治民的才干，相反，倒逐漸消磨了滿族在打天下時(shí)所表現(xiàn)出的銳意進(jìn)取精神。在這樣的情況下，清廷為了維護(hù)自己的統(tǒng)治就不能不向漢族地主階級(jí)開(kāi)放政權(quán)，特別是在其統(tǒng)治發(fā)生危機(jī)的時(shí)候，更要依靠地方勢(shì)力，這在多事的嘉慶朝已有很明顯的表現(xiàn)。嘉慶元年（1796年）爆發(fā)了白蓮教大起義，它是清朝由盛而衰的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在鎮(zhèn)壓這次起義的過(guò)程中，漢族地方勢(shì)力起了重要作用。這一方面是因?yàn)闈h族地主階級(jí)的利益與滿族統(tǒng)治階級(jí)的利益是一致的，漢族的地方官、地主、士紳為了維護(hù)自身的利益而全力鎮(zhèn)壓“擾亂地方”的“教匪”，另一方面是因?yàn)榍逋⒅苯诱莆盏奈溲b力量八旗兵和綠營(yíng)兵已經(jīng)腐敗，很難對(duì)付白蓮教，不得不依靠地方團(tuán)練，這就為地方勢(shì)力的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。當(dāng)白蓮教起義在湖北剛一爆發(fā)時(shí)，湖北就出現(xiàn)了與之對(duì)立的團(tuán)練鄉(xiāng)勇。將軍明亮在一道奏折中說(shuō)：“湖北教匪，滋事蔓延多處。各府縣于官兵未到之先，均各團(tuán)聚鄉(xiāng)勇，以資捍御。富紳大戶(hù)亦各自糾集，保護(hù)村莊，或奮勇殺賊，或助官兵聲勢(shì)，于地方誠(chéng)為有裨。”嘉慶四年，嘉慶帝令各州縣建立團(tuán)練，團(tuán)練遂成為鎮(zhèn)壓白蓮教的重要力量，一批團(tuán)練首領(lǐng)因此起家，如劉清、羅思舉等。貴州廣順人劉清是四川南充縣知縣，白蓮教起義后，他募集鄉(xiāng)勇500人抗拒義軍，屢屢“立功”，步步升遷，最后官至布政使。四川東鄉(xiāng)人羅思舉起于鄉(xiāng)勇，“誓殺賊立功名”，后升為提督。劉清、羅思舉等雖然未能升至總督、巡撫，卻也是地方行政和軍事的高級(jí)長(zhǎng)官了，他們乘“動(dòng)亂”之時(shí)從民間崛起，顯示出一個(gè)新動(dòng)向，即漢族地主階級(jí)已成為維護(hù)清王朝統(tǒng)治的主要力量，清廷向其開(kāi)放政權(quán)已是必然的了。
至晚清，經(jīng)過(guò)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)和太平天國(guó)起義的打擊，清王朝的中央權(quán)威大大衰落，權(quán)力重心逐漸向地方督撫傾斜。特別是咸豐朝，由于鎮(zhèn)壓太平天國(guó)農(nóng)民起義的需要，咸豐帝效仿嘉慶帝的做法，諭令各地辦團(tuán)練，一批團(tuán)練首領(lǐng)乘亂而起。其中曾國(guó)藩、胡林翼、李鴻章、左宗棠等被清廷授以總督或巡撫，這些漢族督撫的崛起，不僅增加了漢人督撫的數(shù)量，使?jié)h族督撫多于滿族督撫的趨勢(shì)從此保持下去，而且形成了督撫專(zhuān)制的新體制，出現(xiàn)尾大不掉的局面，勢(shì)力逐漸膨脹的督撫們?cè)谙喈?dāng)程度上左右著晚清政局。
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