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城市化效率低下的原因

首先是土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。在合作化以后，農(nóng)民帶著自己的土地“入社”，不能退出，土地所有權(quán)就轉(zhuǎn)歸集體所有，實(shí)際上掌握在基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人手里。而城市土地根據(jù)我國現(xiàn)行法律則屬于國家所有。在城市化的過程中，政府有權(quán)按根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計(jì)算的極低價(jià)格征用土地，巨大的差價(jià)由政府、開發(fā)商和其他拿到批租土地的人們分享。對(duì)于政府來說，這造成對(duì)所謂“土地財(cái)政”的依賴。對(duì)于開發(fā)商來說，價(jià)格的扭曲造成了土地使用上的極大浪費(fèi)。與此同時(shí)，造成了龐大的尋租溫床，使一些與土地批租和經(jīng)營有關(guān)的機(jī)構(gòu)的官員“前腐后繼”，大案要案頻發(fā)。

政府的職能本來應(yīng)該是提供公共品并保障市場(chǎng)有效運(yùn)作。在市場(chǎng)有效運(yùn)作的條件下，城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)通過市場(chǎng)規(guī)律的作用而趨于合理化，政府只是因勢(shì)利導(dǎo)地進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)。而在政府主導(dǎo)“駕馭市場(chǎng)”的體制下，中國的城市化不是“從下到上”地以市場(chǎng)發(fā)展為基礎(chǔ)進(jìn)行，而是“從上到下”地按照政府和領(lǐng)導(dǎo)的要求進(jìn)行的。就像人們常說的，城市像公司，書記是它的董事長，市長是它的總經(jīng)理。這樣，許多官員就按照自己的意愿和自己對(duì)城市化的理解，運(yùn)用行政權(quán)力來“經(jīng)營城市”，決定城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

最后，是認(rèn)識(shí)上的偏差。城市規(guī)模是不是越大越好？我們做研究工作的人都有責(zé)任弄清楚這些問題。

前幾年在蘇州調(diào)研時(shí)，有人反映，蘇州有個(gè)很頭疼的問題，就是留不住人。好不容易從內(nèi)地招來的專業(yè)人員，待不了多久就轉(zhuǎn)到上海去了。開始，人們對(duì)發(fā)生這種情況的原因的解釋是：相比上海，蘇州城市太小，對(duì)于向往大城市文化社交生活的年輕人缺乏吸引力。我們對(duì)這種解釋有些懷疑，便進(jìn)行了更深入的調(diào)研。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，蘇州毗鄰上海，只要在交通上做些改進(jìn)，居民便利地享受大城市的文化社交生活是不難做到的。問題倒是發(fā)生在專業(yè)交流方面。由于蘇州產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度不足，產(chǎn)業(yè)分散，相同專業(yè)人員的數(shù)量很難達(dá)到能夠共同切磋技藝和通過碰撞產(chǎn)生新思想的臨界點(diǎn)。在當(dāng)今技術(shù)飛速進(jìn)步的時(shí)代，一個(gè)人在這樣的地方待得長了，容易在學(xué)識(shí)和技術(shù)上變得落伍，所以他會(huì)尋求一個(gè)能夠和同行交流的地方，使自己的學(xué)識(shí)技術(shù)能夠不斷求得長進(jìn)。

與上面的問題相關(guān)聯(lián)的，是有些報(bào)刊文章和政府官員常常把“城市”（city）和“大都會(huì)”（metropolis）混為一談。它們其實(shí)是兩個(gè)并不完全相同的概念，前者指的是一個(gè)單獨(dú)的城市，后者則通常是指一個(gè)城市群。

應(yīng)對(duì)措施

一是進(jìn)行地產(chǎn)制度改革，落實(shí)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。二是改革財(cái)政體制，改變層級(jí)制的城市結(jié)構(gòu)。三是改變威權(quán)主義的發(fā)展模式，重新界定政府的職能。政府應(yīng)當(dāng)集中力量辦好它應(yīng)該辦但現(xiàn)在還沒有辦或沒有辦好的事情。做好城市規(guī)劃是市政府的一項(xiàng)重要職能，但是需要注意，政府在做規(guī)劃的時(shí)候只能在市場(chǎng)趨勢(shì)的指引下因勢(shì)利導(dǎo)，而不能以長官意志取代市場(chǎng)或逆市場(chǎng)趨勢(shì)而動(dòng)。四是加強(qiáng)對(duì)世界各國城市化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的研究，提高我們自己對(duì)城市化的科學(xué)認(rèn)識(shí)水平。

（原載財(cái)新《中國改革》2013年第1期）