- 第1節(jié) 中國土地制度的問題與改革
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與世界各國和地區(qū)相比，中國的土地制度獨具特色。伴隨著經濟社會發(fā)展，這套土地制度出現(xiàn)了一些弊端，而且，以土地支撐的經濟發(fā)展模式，存在不協(xié)調、不健康、不可持續(xù)的問題。
（一）實行社會主義公有制基礎上的所有權與使用權相分離的土地權利制度。中國土地權利制度由以下四方面構成：第一，實行社會主義土地公有制。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。第二，土地國有制和土地集體所有制并存。城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。除法律規(guī)定屬于國家所有以外的農村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規(guī)定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，屬于集體所有。第三，土地所有權與土地使用權相分離。農村土地采取承包經營制度，賦予農民長期而有保障的土地使用權。國有土地在國家所有前提下，土地使用權人有依法占有、使用及取得收益和轉讓、出租、抵押其土地使用權的權利。第四，尊重和保護土地財產權。國家依據《憲法》《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》等對土地權利加以規(guī)范與保護。在土地所有權不變的前提下，以完善和強化土地用益物權為重點，保護土地使用者的土地權利。
（三）建立政府主導、市場機制為主的土地資源配置方式。中國土地資源配置制度包括以下內容：第一，國有土地實行劃撥供應和有償使用的雙軌制。除國家機關用地和軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源交通水利等基礎設施用地實行劃撥供地外，其他各類建設用地一律實行出讓、租賃、作價出資或者入股等有償使用方式。第二，經營性土地實行政府獨家壟斷下的市場配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，采取招標、拍賣、掛牌公開競價的方式出讓。第三，國有土地使用權人可以依法租賃、作價出資（入股）、轉讓、抵押土地。
中國土地制度的弊端
（一）在產權安排上，存在權利二元和權能殘缺。在社會主義公有制下，實行農村土地集體所有和城市土地國有的所有制架構，村社集體成員只對承包土地擁有農地農用下的使用、收益和轉讓權；農地轉變?yōu)槭械貢r，由市縣政府實行征收與轉讓，用地單位（地方政府、企業(yè)、其他單位等）在獲得土地使用權后，擁有規(guī)劃控制下的經營權、收益權和轉讓權。兩種土地所有制具有完全不同的土地權利，分屬不同的法律體系管理，尤其是政府成為市地的所有者和產權控制者。
（三）在土地增值收益分配上，存在相關利益主體得失不公的情況。土地增值收益分配原則是，農民得到農業(yè)用途的倍數(shù)補償；土地用途轉換時的增值收益歸地方政府獲得、使用與支配；土地未來增值收益主要歸土地使用權獲得者，部分歸地方政府。這導致原集體所有者合法獲得的補償過低，城市化農民補償不規(guī)范、不透明、無原則，以及政府獲得的土地一次性增值收益過高，但未來增值收益流失，房地產商和購房者支付的一次性土地出讓費用過高，但獲得的未來土地增值收益過高，成為造成當前收入分配不公的制度性因素之一。
土地制度與發(fā)展方式轉變
（一）土地成為維系傳統(tǒng)發(fā)展方式的工具。中國經濟增長依賴于土地的寬供應。2003年—2012年，全國國有建設用地年供應總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%，GDP增速與土地供應高度相關。高速工業(yè)化靠工業(yè)用地的低成本維系，2000年—2012年，全國綜合地價水平、商業(yè)地價水平和居住地價水平年均漲幅分別是10.04%、11.40%和14.42%，而工業(yè)地價水平年均漲幅僅為3.35%，遠低于商業(yè)地價和居住地價的漲幅�？焖俪擎�(zhèn)化依靠土地擴張和土地資本化推動。2000年—2012年間，城市建成區(qū)面積擴增了一倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個重點城市的土地抵押融資貸款達到5.95萬億元，成為城市基礎設施建設的重要資金來源。
二是銀行金融風險。銀行是地方政府性債務最大的資金供給者。2010年年底，銀行貸款占到地方政府性債務資金的79.01%。其中，負有償還責任的債務中，銀行貸款占到74.84%。融資平臺公司政府性債務余額占地方政府性債務余額的46.38%。土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。2007年—2012年，84個重點城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億元增加到5.95萬億元，年均增幅為34.8%。2008年1月—2012年11月，土地抵押貸款占全國金融機構人民幣各項貸款的比重從4.94%提高到9.29%。
（三）征地拆遷等補償性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年來，隨著城市化進程加快，土地價值大幅上升，農民權利意識覺醒，加上一些地區(qū)的城鎮(zhèn)用地逐步從新增轉向存量用地，征地拆遷成本快速提高，被征地農民和拆遷居民補償占出讓收入的比例顯著上升。
（四）稀缺土地資源的不集約、不節(jié)約利用。一是城市外延擴張和蔓延。2000年—2011年，全國城市建成區(qū)總面積從22439平方公里增加到43603平方公里，年均增長率為6.225%。2000年—2010年，城市市區(qū)人口平均增幅為35.31%，建成區(qū)土地面積增幅為99.29%，建成區(qū)土地面積增速遠超人口增速。二是土地利用粗放。全國工礦倉儲用地占建設用地供應的比重多年連續(xù)超過40%，擠占居住和生活用地，工業(yè)項目用地容積率僅0.3～0.6。三是城市用地非市場配置，形成大廣場、大馬路、大辦公樓等形象工程。四是不同類型城市的城鄉(xiāng)接合部占用大量土地，但由于處于法外之地，被低端利用。五是農村建設用地占用過大，村莊居民點用地達17萬平方公里。
隨著中西部地區(qū)工業(yè)化的加速，優(yōu)質耕地被占用的趨勢還在蔓延，如果不改變目前的工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地模式，我國的糧食供求格局還會發(fā)生進一步逆轉，對國家糧食安全的威脅不可小覷。
要轉變傳統(tǒng)經濟發(fā)展方式，必須轉變土地利用方式。
改革方向
總體思路
改革的主要內容
（一）完善農村土地產權制度。落實土地承包關系長久不變制度，明確集體土地承包始點，法律上明確農戶長久承包土地制度。完善政策和相關法律，建立土地承包權與土地經營權可分離的制度，依法平等保護土地承包權和經營權。完善土地流轉制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸原土地承包權農戶，土地流轉必須與原承包者簽訂合同。完善土地權能，設置土地承包權的處置權和承包權與經營權的可抵押權。
（三）構建平等進入、公平交易的土地市場。一是建立兩種所有制土地權利平等的制度。改變同一土地因所有制不同而權利設置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現(xiàn)憲法和相關法律保障下的同地同權。以用途管制為唯一的準入制度。在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。明確規(guī)劃的主要作用是落實空間和功能布局，改變地方政府通過規(guī)劃修編將農民集體所有土地變?yōu)閲�、政府經營的格局。打破目前因城市和農村的邊界區(qū)割，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用于非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改變所有制性質用于非農建設。
三是重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現(xiàn)同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。只要符合相關法律，遵守交易規(guī)則，無論政府、農民集體還是國有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場從事土地交易。進一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應雙軌制。對具有競爭性、取得經營收入、改革條件成熟的基礎設施、市政設施以及各類社會事業(yè)用地中的經營性用地，先行實行有償使用。建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經形成的小產權房，按照不同情況補繳一定數(shù)量的出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。
（五）建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問題，關乎社會公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉變，必須放在土地制度改革重中之重的地位上。一是必須根據土地增值收益的產生原理，借鑒國際經驗，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會的機制，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。二是區(qū)分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價歸公”的土地增值收益回饋社會。三是借鑒我國臺灣等地經驗，實行“區(qū)段征收”，以用地模式改革促進土地增值收益合理分配。四是建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調劑豐歉余缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現(xiàn)土地收益的年際合理分配。
現(xiàn)行土地稅制存在明顯不足。一是在取得和保有環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅采取從量課征，房產稅的從價部分采取歷史成本，保有環(huán)節(jié)的稅收彈性不足，再加上課稅范圍狹窄，減免優(yōu)惠范圍過寬，其在不動產課稅中的主體地位日益下降。二是在土地流轉環(huán)節(jié)，設置了契稅、營業(yè)稅、印花稅以及城建稅和教育費附加等多項稅費，整體稅率過高，抑制了不動產的正常交易和流轉。三是對土地流轉收益課征的土地增值稅和所得稅，近年來雖然呈上升趨勢，但占不動產稅的比重一直很低，未能有效發(fā)揮打擊土地投機，改進不動產市場效率的作用。
（七）建立國有土地資產經營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產經營，政府以國有土地所有者獲得土地權益，成立國有土地資產公司從事國有土地經營。改造政府土地儲備機構，建立國有土地資產交易市場。完善國有土地資產經營收益使用管理制度，明確國有土地資產經營收益不得用于當期使用，其用途和績效由人大監(jiān)督、審議。完善國有土地融資制度，用于抵押的融資土地必須權證和主體明確，有第三方資產評估，對違規(guī)行為嚴格依法追究。
具體措施包括：一是制定工業(yè)用地轉商業(yè)和經營性用地權屬處理和增值收益分配辦法。減少工業(yè)用地比重，增加城市宜居用地比重，優(yōu)化城市用地結構，促進產業(yè)轉型和城市可持續(xù)發(fā)展。二是制定公益性用地轉產業(yè)用地土地收益分配和權屬管理辦法。減少公共用地比重，尤其是政府用地，增加產業(yè)發(fā)展和宜居空間用地。三是制定城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體用地參與城市建設的制度規(guī)則與辦法。將城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的集體土地納入城市規(guī)劃，釋放城市發(fā)展空間。四是制定農村轉移人口市民化與農村宅基地處置辦法。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構，將已在城市落地的農村轉移人口在農村的集體建設用地置換出來，逐步改變城鄉(xiāng)兩頭占地格局。
第一階段（2013年—2014年），在總結現(xiàn)有土地改革試點經驗的基礎上，擴大土地制度綜合試點范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權登記頒證；推進土地利用結構優(yōu)化和存量建設用地進入市場改革；實施以公平補償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺、擴大地方自主發(fā)債范圍。
第三階段（2018年—2020年），基本確立兩種土地所有制權利平等、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度，和以規(guī)劃與用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。
（原載財新《中國改革》2013年第11期）
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