從“祺祥”到“同治”
湘淮勢力的崛起改變了清朝地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其表現(xiàn)之一是漢族督撫數(shù)量增加，權(quán)力擴(kuò)大。
清代在任用地方督撫時，很注意其民族出身。在清前期即順治、康熙、乾隆三朝，多以漢軍旗人出任督撫，漢軍旗人是被滿族較早征服的漢人，清廷對他們比較放心，他們?nèi)味綋峥梢跃徑饧怃J的滿漢矛盾。從乾隆朝起主要任用滿族為督撫，以維護(hù)滿族“統(tǒng)治民族”的特殊地位（這種地位實(shí)際在逐步下降），嘉慶、道光兩朝繼承乾隆的做法，但漢族督撫的數(shù)量已有了明顯增加，然而總督一職仍多由滿族擔(dān)任，如鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)的那一年即道光二十年（1840年），全國設(shè)8個總督，先后任命了13位，其中滿族7人，漢族4人，蒙族2人。但是到咸豐朝太平天國起義后，漢族總督和巡撫在數(shù)量上超過了滿族，而到慈禧實(shí)際掌權(quán)的同治年間，已很少有滿族出任督撫了，如鎮(zhèn)壓了太平天國之后的同治四年（1865年），先后任命了11位總督，其中滿族3人，漢族8人，先后任命了23位巡撫，全部是漢族。
咸豐皇帝在任用漢人督撫時是很慎重的，特別是任用掌握重兵的督撫更是慎之又慎。據(jù)載，咸豐四年春，曾國藩率領(lǐng)剛剛練成的湘軍攻克被太平軍占領(lǐng)的武昌，這是清政府對太平軍作戰(zhàn)以來最大的一次勝利，捷報遞到京城，咸豐皇帝喜形于色，對軍機(jī)大臣們說：“不意曾國藩一書生，乃能建此奇功。”首席軍機(jī)大臣祁寯藻從旁提醒說：“曾國藩以侍郎在籍，猶匹夫耳，匹夫居閭里，一呼蹶起，從之者萬人，恐非國家福也。”咸豐聽后，“默然變色久之”。咸豐本來已任命曾國藩為湖北巡撫，又迅速收回成命，只賞他兵部侍郎銜。此后五六年間，曾國藩就是頂著這樣一個虛銜帶兵打仗，受盡地方官的刁難，不得大行其志，以至他對好友劉蓉發(fā)牢騷說：“所至齟齬，百不遂志。今計日且死矣，君他日志墓，如不為我一鳴此屈，泉下不瞑目也。”
清廷雖然對曾國藩掌握兵權(quán)有所疑忌，但是他的作用卻是無可替代的，他終于在咸豐十年被授予兵部尚書銜、署理兩江總督。這項(xiàng)任命是肅順建議的。在咸豐身邊有兩名滿族大員力主重用漢人，一是文慶，一是肅順，他們對咸豐的決策影響很大。文慶是滿洲鑲紅旗人，咸豐時任戶部尚書、軍機(jī)大臣。他常說：“欲辦天下事，當(dāng)重用漢人。彼皆從田間來，知民疾苦，熟諳情偽，豈若吾輩未出國門一步，懵然于大計者乎？”曾國藩剛出師時，屢戰(zhàn)不利，
76 封疆大吏與晚清變局
遭到輿論指責(zé)，文慶卻給他很大支持，相信他能建非常之功。胡林翼、袁甲三、駱秉章等得到重用，都是文慶力薦的結(jié)果。肅順，愛新覺羅氏，咸豐時任軍機(jī)大臣、戶部尚書，敢于任事，曾對人說：“滿人胡涂不通，不能為國家出力，惟知要錢耳。國家遇有大疑難事，非重用漢人不可！”他非常欣賞曾國藩、胡林翼、左宗棠、郭嵩燾等人的才干。咸豐十年，太平軍攻占蘇州、常州，咸豐皇帝欲調(diào)湖北巡撫胡林翼為兩江總督，而肅順進(jìn)言：“胡林翼在湖北，措注盡善，未可挪動，不如用曾國藩督兩江，則（長江）上下游俱得人矣。”遂有任命。左宗棠受到重用，也得力于肅順。左宗棠（1812—1885），湖南湘陰人。咸豐四年春天太平軍攻占湘陰后，他逃往長沙，進(jìn)入湖南巡撫駱秉章幕府，襄辦軍務(wù)，深得駱秉章信任，號稱“二巡撫”，但他恃才傲物，也得罪了不少人。咸豐九年永州（今零陵）鎮(zhèn)總兵滿族人樊燮因貪污，被駱秉章參奏革職，樊燮找左宗棠說情，但他見左宗棠時沒有行大禮，只是作揖，左宗棠非常不滿，質(zhì)問他為何不行大禮，他說：朝廷體制，沒有二品大員見師爺行禮的規(guī)矩。左宗棠大怒，將他罵了出去。樊燮因此向湖廣總督官文控告左宗棠。官文也是滿人，有很深的民族歧見，對于胡林翼、左宗棠、駱秉章等在兩湖任事的漢人本是心懷忌妒，他接到控告后，便想借機(jī)打擊這些蒸蒸日上的漢人，又搜集左宗棠其他罪名，說左一官兩印，囂張跋扈，奏告朝廷。咸豐立刻批諭，令官文等密查，“如左宗棠果有不法情事，可即就地正法”。事情鬧大了，胡林翼、駱秉章等趕緊設(shè)法疏通。駱秉章給在北京翰林院的郭嵩燾去信，請他想辦法。郭嵩燾請王闿運(yùn)向肅順求情，王闿運(yùn)當(dāng)時正在肅順家教書。肅順答應(yīng)幫忙，但是說：“必俟內(nèi)外臣工有疏保奏，余方能啟齒。”郭嵩燾便請侍讀學(xué)士潘祖蔭保薦左宗棠，潘上奏說：“駱秉章調(diào)度有方，實(shí)由左宗棠運(yùn)籌決勝，此天下所共鑒，而久在我圣明洞鑒之中也……是國家不可一日無湖南，而湖南不可一日無宗棠也……宗棠一在籍舉人，去留無足輕重，而楚南事勢關(guān)系尤大，不得不為國家惜此才。”駱秉章、胡林翼也上疏為左宗棠剖白。咸豐帝就此詢問肅順，肅順說左宗棠“人才難得，自當(dāng)愛惜”。左宗棠因此得以免禍，有旨令他以四品卿銜為曾國藩襄辦軍務(wù)，此后他步步高升，成為與曾國藩、李鴻章、胡林翼齊名的人物。
從文慶和肅順向咸豐皇帝建議重用漢人的經(jīng)過，可以看出，咸豐重用曾國藩、左宗棠等是比較被動的，他對漢人掌握兵權(quán)，一向有所防范。咸豐病逝后，慈禧太后掌權(quán)，才放手任用漢人。
慈禧太后（1835—1908），滿洲正黃旗人，葉赫那拉氏。咸豐二年（1852年）被選入宮，封蘭貴人，因生載淳，封懿妃，又晉封懿貴妃。那拉氏粗通文墨，常代咸豐皇帝批閱奏章，漸漸參預(yù)政事。第二次鴉片戰(zhàn)爭期間，英法聯(lián)軍逼近北京時，咸豐準(zhǔn)備西逃，那拉氏勸他留在北京，以安定人心。無奈英法聯(lián)軍進(jìn)軍迅猛，咸豐十年八月初七日（1860年9月21日）在通州以西八里橋擊敗僧格林沁、瑞麟、勝保等指揮的清軍，消息傳到紫禁城，咸豐于次日晨帶著后妃、皇子和一班王公大臣倉皇逃往承德避暑山莊，而留下奕䜣與洋人議和。英法聯(lián)軍于八月二十九日（10月13日）占領(lǐng)北京。九月十二日（10月25日），奕䜣與英國和法國代表分別簽訂中英、中法《北京條約》，結(jié)束戰(zhàn)爭�！侗本l約》承認(rèn)咸豐八年中英、中法簽訂的《天津條約》有效，英法取得在北京駐使節(jié)的權(quán)力。經(jīng)過談判，清政府的談判代表恭親王奕䜣、大學(xué)士桂良、戶部侍郎文祥等對于英法的意圖有了一些認(rèn)識，認(rèn)為英法是要取得政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)益，卻不想取代清政府統(tǒng)治。因此奕䜣等一再向在避暑山莊的咸豐皇帝解釋英法的意圖，請他安心回鑾。但是咸豐卻遲遲不肯回鑾，他害怕外國使節(jié)親自向他呈遞國書。清代中西交往的一個很大障礙是外國使節(jié)覲見清帝的禮節(jié)問題。早在乾隆五十八年（1793年）馬戛爾尼率領(lǐng)英國使團(tuán)來華為乾隆皇帝祝壽時，就發(fā)生過禮儀之爭。乾隆要馬戛爾尼在覲見時行三跪九叩大禮，馬戛爾尼不肯，堅持以見英王之禮見中國皇帝，乾隆不悅，后來想出一個折中的辦法：依英國禮節(jié)，屈一膝，但免去吻手。乾隆朝是清代鼎盛時期，乾隆皇帝雖然驕虛自大，卻雍容大度，還能夠變通禮節(jié)，接見西方使者。乾隆以后，清朝走向衰落，后繼的幾代皇帝仍然驕虛自大，卻沒有了雍容大度。嘉慶二十一年（1816年）阿美士德率領(lǐng)英國使團(tuán)到北京見嘉慶皇帝，嘉慶堅持要求行三跪九叩大禮，阿美士德不同意，結(jié)果被驅(qū)逐出境。咸豐朝國勢已遠(yuǎn)不如乾嘉，但咸豐皇帝在外國人面前卻更要面子了，他一再諭示疆臣不得輕易接見外國人，接見外國人時必須“恪守舊章”。咸豐八年，英法聯(lián)軍攻入天津，逼迫清政府簽訂《天津條約》，其中有兩國互派使節(jié)、“覲見時不得行有礙于國體之禮”等內(nèi)容，咸豐皇帝對禮節(jié)的規(guī)定焦慮萬分，他指示談判代表桂良等人萬萬不可讓外國使節(jié)駐京，為此寧可免除五口關(guān)稅，桂良等還是有幾分見識，他們勸告咸豐說外國人不會相信免稅之說，他們必然認(rèn)為“稅從貨出”，以至“饒舌”，咸豐只好暫作讓步。但是咸豐九年英法代表要赴京交換《天津條約》時，咸豐又要求英國使節(jié)在親遞國書時“必須按照中國禮節(jié)，跪拜如儀”，英國使節(jié)不肯，咸豐便不許他們登陸。咸豐十一年，英法聯(lián)軍再次攻占天津，并進(jìn)逼通州，咸豐派載垣等前去談判，仍然堅持要求外國使節(jié)覲見皇帝時行跪拜禮，遭到拒絕，談判破裂。咸豐之所以計較禮儀，不過是想用跪拜禮撐面子，壓一壓外國人的氣焰，哪知外國人堅決不跪拜，又使這位大清皇帝在內(nèi)心中畏懼外國人。所以在《北京條約》簽訂后，無論奕䜣等怎樣向他保證回鑾安全，他也不肯離開避暑山莊，從秋天拖到冬天，從冬天拖到春天，終于一病不起。
臨終前，咸豐皇帝對后事做了精心安排：立五歲的兒子載淳繼位，指定載垣、端華、肅順、景壽、穆蔭、匡源、杜翰、焦佑瀛八人為贊襄政務(wù)大臣。在八個贊襄王中，只有肅順有些主意，其他都是無能之輩。在贊襄政務(wù)大臣中沒有奕䜣的名字，這是防止奕䜣以皇叔的身份干政。而為防止八位贊襄政務(wù)大臣專擅，又賜給皇后鈕祜祿氏一顆印“御賞”，賜給那拉氏一顆印“同道堂”，贊襄王所擬諭旨必須加蓋這兩顆印后才能生效。又傳說咸豐對那拉氏頗不放心，怕她攬權(quán)干政，所以密賜鈕祜祿氏一道諭旨，要她在必要時除掉那拉氏。咸豐的安排可謂周密，但是這一套安排在他病逝后，很快被那拉氏和奕䜣聯(lián)手推翻了。
咸豐皇帝于十一年七月十七日（1861年8月22日）崩于避暑山莊的煙波致爽殿，載淳繼位，贊襄王擬定新朝年號為“祺祥”。鈕祜祿氏因是皇后，被尊為“母后皇太后”，上徽號“慈安”，為咸豐皇帝守喪時居住在煙波致爽殿的東暖閣，故又稱東太后。那拉氏因是載淳的生母，被尊為“圣母皇太后”，上徽號“慈禧”，守喪時住在西暖閣，故又稱西太后。慈安性格仁厚柔弱，而慈禧權(quán)力欲極強(qiáng)，一定要垂簾聽政。八月初一（9月5日），恭親王奕䜣奔喪避暑山莊，與兩宮太后相見，即密商除掉贊襄王的計劃。初七，奕䜣起程回京，預(yù)為布置。九月二十三日（10月26日），咸豐皇帝的靈櫬起運(yùn)回京。慈禧令肅順護(hù)靈在后緩緩而行，而讓其他贊襄王隨新皇帝和兩宮太后等先行，以便在北京迎接靈櫬。九月二十九日（11月1日），慈禧等到達(dá)北京，兩宮太后立即和奕䜣等密商部署。次日逮捕載垣等。薛福成《咸豐季年載垣端華肅順之伏誅》對此有詳細(xì)敘述：是日，恭親王率周祖培、文祥等入朝聽命，載垣等已先至，尚未知解任之信，見到恭親王等則高聲說：“外廷臣子，何得擅入？”恭王答以“有詔”。載垣等呵斥說不應(yīng)召見。恭王等致歉，退到宮門外。過了一會，詔下，恭親王捧詔宣示，載垣、端華二人厲聲說：“我輩未入，詔從何來？”恭親王命令逮捕載垣和端華，有侍衛(wèi)數(shù)人前來，褫二人冠帶，擁出隆宗門，囚禁在宗人府。同時，醇親王奕奉命前往逮捕肅順，肅順護(hù)送靈櫬行至密云被捕，其時他還質(zhì)問奕說：“吾顧命大臣，誰敢爾者？”顯然，這些顧命大臣對于可能發(fā)生政變毫無思想準(zhǔn)備。十月初六，兩宮太后以幼帝載淳名義發(fā)布上諭，宣示載垣等人的罪責(zé)，說咸豐皇帝臨終前并沒有令他們贊襄政務(wù)，他們“造作贊襄名目，諸事并不請旨，擅自主持”。結(jié)果，載垣、端華賜自盡，肅順斬決，其他五大臣革職；改組軍機(jī)處，奕䜣為議政王，主持軍機(jī)處。初九，兩宮太后為載淳舉行登極大典，廢除八大臣所擬“祺祥”年號，改為“同治”，意為“母子同治”。在此前后，兵部侍郎勝保、恭親王奕䜣、大學(xué)士賈楨和周祖培、戶部尚書沈霖、刑部尚書趙光等奏請兩宮太后垂簾聽政，十一月初一慈安太后和慈禧太后在養(yǎng)心殿垂簾聽政，從此有野心有手腕的慈禧太后實(shí)際掌握了政權(quán)，達(dá)半個世紀(jì)之久。
慈禧和奕䜣掌政后，重新任命東南各省督撫，要他們?nèi)︽?zhèn)壓太平軍。十月十八日任命曾國藩管轄蘇、贛、皖、浙四省軍務(wù)，自巡撫、提、鎮(zhèn)以下文武各官皆歸節(jié)制。隨后，任命左宗棠為浙江巡撫、沈葆禎為江西巡撫、李續(xù)宜為安徽巡撫、嚴(yán)樹森為湖北巡撫、駱秉章為四川總督、劉長佑為廣西巡撫、毛鴻賓為湖南巡撫。這一系列任命，使曾國藩等漢族官僚掌握了地方軍政大權(quán)。
在辛酉政變發(fā)生時，曾國藩正指揮湘軍與太平軍鏖戰(zhàn)，對于中央政權(quán)的變動一無所知，直到兩個月后，咸豐十一年末，才得到消息，也才知道他管轄四省軍務(wù)的任命是出自兩官太后和議政王奕䜣，因此他對政變抱歡迎態(tài)度，并相信大清朝自此會出現(xiàn)“中興氣象”。其他漢族官僚和地主階級分子也從政變后的一系列任命中看到清廷對他們的信任和倚重，一時歡欣鼓舞，努力效命，同治朝果然出現(xiàn)一番中興景象。
尾大不掉
咸同之際，清廷逐步放權(quán)給漢族督撫，主要依靠他們鎮(zhèn)壓了太平軍和捻軍起義，恢復(fù)了統(tǒng)治秩序，并出現(xiàn)了中興景象，但同時也產(chǎn)生了督撫專政的局面。所謂督撫專政就是說總督和巡撫、其中特別是總督分割了原屬于中央的部分權(quán)力，表現(xiàn)出很大的獨(dú)立性。
滿族入關(guān)后建立的以皇帝為中心的中央集權(quán)制基本上沿襲明代，在中央有內(nèi)閣，為中樞機(jī)構(gòu)。至雍正朝，因?qū)?zhǔn)葛爾部作戰(zhàn)，別設(shè)軍機(jī)房，以便迅速處理軍務(wù)，后來軍機(jī)房改稱軍機(jī)處，成為常設(shè)中樞機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣反成虛設(shè)。但無論是內(nèi)閣還是軍機(jī)處，都沒有獨(dú)立的行政權(quán)，不得直接給中央其他部門和地方下達(dá)命令，只能承旨辦事，輔助皇帝處理政務(wù)。在內(nèi)閣、軍機(jī)處之外，中央還有吏、戶、禮、兵、刑、工六部，每部設(shè)滿族和漢族尚書各一人、侍郎各二人，尚書和侍郎也不能直接向地方官發(fā)布命令，只能奏請辦事。
地方最高長官是總督和巡撫�？偠捷犚皇�、兩省或三省，巡撫轄一省�？偠綑�(quán)兼文武，領(lǐng)軍治民；巡撫掌管察吏安民、轉(zhuǎn)漕裕餉諸事�？偠皆谄芳壣媳妊矒岣�，總督為從一品，巡撫為正二品，但總督并不是巡撫的上級，遇有意見不合，須請皇帝裁斷。在督撫之下，又設(shè)布政使和按察使，分管一省行政和司法刑獄，此外有提督和總兵統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì)，他們分散了督撫的權(quán)力。雖然表面上看，總督是地方的最高長官，但是省一級的文武官員并不向總督負(fù)責(zé)，而向皇帝負(fù)責(zé)，因此地方在實(shí)際上并無最高長官，只有承旨辦事人。道光朝的梅曾亮曾對這種現(xiàn)象有所評論，他寫道：“竊念國家熾昌熙洽，無雞鳴狗吠之警，一百七十年于今。東西南北方制十余萬里，手足動靜，視中國之頭目，大小督撫開府持節(jié)之吏，畏懼凜凜，殿陛若咫尺。其符檄下所屬吏，遞相役使，書吏一紙，揉制若子孫，非從中復(fù)者，雖小吏毫發(fā)事，無所奉行，事權(quán)之一，綱紀(jì)之肅，推校往古，無有倫比。”這里講的是鴉片戰(zhàn)爭以前的情況。
到咸豐同治時，梅曾亮贊美的那種“綱紀(jì)”已遭到嚴(yán)重破壞，以皇帝為中心的中央集權(quán)制逐步被削弱，以督撫為中心的地方分權(quán)體制逐步加強(qiáng)，其主要表現(xiàn)有以下幾個方面：
第一，地方督撫掌握了軍權(quán)。
清朝的正規(guī)軍是八旗和綠營，稱為經(jīng)制之兵，其兵額、兵餉、軍械、駐防、武官設(shè)置和任免等均有定制，由兵部統(tǒng)一管理，但是太平天國起義爆發(fā)后，曾國藩編練的湘軍崛起，改變了這一狀況。湘軍不是正規(guī)軍，而是鄉(xiāng)勇，它的兵額、編制由曾國藩自行決定，軍械和兵餉也是自籌，因此它具有明顯的私屬性質(zhì)。然而，在湘軍初期，在曾國藩沒有出任兩江總督之前，湘軍卻處于“客軍”的地位，要受制于地方督撫，這主要是因?yàn)樵鴩皇且粋�在籍侍郎（后來補(bǔ)授兵部侍郎），沒有地方行政權(quán)，在駐軍、籌餉等方面都要依靠地方官，而地方官大多不肯合作。咸豐五年，他在江西與太平軍作戰(zhàn)時，就因?yàn)槭艿降胤焦俚呐艛D而萌生退志。但是咸豐十年他出任兩江總督之后，情形就大不相同了。他既有一支只聽命于他的軍隊(duì)，又有地方行政權(quán)，募兵、籌餉、駐軍、作戰(zhàn)，一切都自行做主，這時他才真正掌握了兵權(quán)。不僅是他，由他舉薦的安徽巡撫李續(xù)宜、江西巡撫沈葆楨、浙江巡撫左宗棠、江蘇巡撫李鴻章等也都集政權(quán)與兵權(quán)于一身。本來，按照總督和巡撫的職權(quán)分工，總督為地方最高軍事長官，巡撫掌管民政，但軍興以來，清廷不得不授予巡撫軍權(quán)，以便使一省的長官巡撫能夠親自指揮軍隊(duì)，從而有效地對付太平軍。但是這樣一來，巡撫和總督的職權(quán)就沒有什么分別了，提督和總兵在事實(shí)上已成為巡撫的下屬，巡撫在省內(nèi)為軍隊(duì)籌餉，這就增強(qiáng)了軍隊(duì)的私屬性質(zhì)。
鎮(zhèn)壓了太平天國起義之后，湘軍和淮軍都進(jìn)行了改革，變成了正規(guī)軍，但是它們的“兵為將有”的私屬性卻難以改變了。即使非湘非淮的督撫，也處心積慮地仿效曾國藩、李鴻章等的做法，力求掌握一支自己的軍隊(duì)。后起的張之洞就是一例。張之洞本是清流派，沒有軍事經(jīng)歷，但是他出任山西巡撫后，便奏請編一支練軍，由地方政府統(tǒng)管。他在署理兩江總督時，又編練自強(qiáng)軍，自強(qiáng)軍的軍餉一部分來自省庫平銀，一部分來自蕪湖米厘，這就使自強(qiáng)軍也成為歸地方統(tǒng)管的部隊(duì)。
由于督撫自行籌餉，因此兵額的多少實(shí)際就由督撫決定了，他們不必按照以往的規(guī)定向中央報告本省兵額（以往的規(guī)定是建立在中央撥餉基礎(chǔ)上的），中央也不能掌握各省兵額的準(zhǔn)確數(shù)字，國家的經(jīng)制之兵實(shí)際成為地方兵。
正規(guī)軍的地方化和私屬化傾向的不斷加強(qiáng)，逐漸削弱了清廷對軍隊(duì)的控制力度，甚至調(diào)動不了地方軍隊(duì)。早在咸豐十年就發(fā)生過湘軍不肯北上勤王的事情，那時英法聯(lián)軍攻占了北京，咸豐皇帝西狩，命令各地總督、巡撫、將軍率兵勤王，但曾國藩設(shè)詞推宕，未派一將一兵。光緒二十一年（1895年）初，日本侵略軍進(jìn)攻山東威海衛(wèi)軍港，被困在港內(nèi)的北洋水師焦急待援，清廷旨命貴州、安徽、浙江等省派援軍火速前往，但是各省赴援之軍卻為保存自己的實(shí)力，或遲遲不動，或緩緩而行，直到威海衛(wèi)陷落，也沒有一支援軍趕到。光緒二十六年（1900年）八國聯(lián)軍侵華時，清廷旨命江南各省督撫派兵北上勤王，但他們充耳不聞，清廷無可奈何。有人批評這種現(xiàn)象說：“一兵、一卒、一餉、一糈，朝廷皆拱手而待之督撫”。
第二，督撫掌握了財權(quán)。
咸豐以前，清政府的財政稅收以地丁為大宗，約占?xì)q入的2/3，其次是錢漕、關(guān)稅和鹽課。財政權(quán)在中央，各省督撫必須按定例向中央報告地方收支情況。每年稅收入庫后，各省據(jù)實(shí)向戶部報告，戶部審核后，決定各省存留和解京數(shù)額。國家遇有重大用兵事項(xiàng)，由兵部撥兵，戶部撥餉。這樣一套制度有效地保證了中央的財政收入和對各省財政的控制。但是太平天國起義后，
清政府出現(xiàn)嚴(yán)重的財政危機(jī)，原來的一套財政制度遭到了破壞。太平軍占領(lǐng)的地區(qū)和兵鋒所及之地，清政府無法征稅，同時大范圍的災(zāi)荒迫使清政府不得不施行蠲免和賑濟(jì)，這使中央的收入急劇減少，而對付太平軍及其他大大小小的起義軍，又需要大量經(jīng)費(fèi)，于是清政府不得不放權(quán)給地方督撫，要他們自籌經(jīng)費(fèi)。這個口子一開，很快就形成了以督撫為中心的新的財政制度。
為了解決軍需，地方督撫一方面截留應(yīng)解款項(xiàng)，一方面創(chuàng)立地方性新稅種。曾國藩任兩江總督時，就肆意截留，他曾指示江西巡撫毓科，要他向中央報告“銀項(xiàng)”時，“須倍加慎重，以少奏為是”。各省截留，多以軍需為借口，清廷也只好聽之任之，而中央的收入銳減。為了解決中央和地方在財政收入上的矛盾，清廷只好改變過去的解款制度，將不定額解款改為定額攤派，即在每年歲收入庫前，向各省規(guī)定應(yīng)繳數(shù)額，而不管其實(shí)際收入多少。這樣一來，督撫們便千方百計地增加地方收入，建立起自己的財政體制和財政基礎(chǔ)。
地方創(chuàng)設(shè)各種新稅種，其中最重要的是厘金制度。太平天國起義后，清政府稅收銳減，無法解決激增的軍餉，各軍只好自行設(shè)法籌措軍餉。咸豐三年，幫辦揚(yáng)州軍務(wù)的雷以采用幕僚錢江的建議，在仙女廟等地向米行收捐，以解決軍需之急，半年竟收款達(dá)20000貫。四年三月奏請在河南、江蘇等地府州縣推廣。收捐品種已擴(kuò)及到日用必需品。五年起，湘、鄂、川、新、奉、吉、皖、閩等省相繼仿行。七年勝保奏準(zhǔn)，在全國推廣。于是厘卡遍設(shè)，向行商坐賈抽稅1％。厘卡由地方設(shè)立，收入歸地方。厘金的收入豐厚，超過常關(guān)稅。有清一代，雖多次議論取消這一臨時捐種，卻因?yàn)樗殉蔀榈胤截斦闹匾A(chǔ)而無法取消。直到1931年才由國民政府取消。
第三，督撫掌握了人事權(quán)。
清朝制度，府道以上文官和副將以上武官都由中央任命，之下的文武官員可由督撫奏請升降調(diào)免，但名單須由布政使提出，吏部核準(zhǔn)。太平天國起義后，清朝的文官武將傷亡慘重，逃亡及被罷免的也不少。據(jù)統(tǒng)計，從咸豐元年至六年（1851—1856）從七品以上的文官死亡429人，八旗正六品以上的武官死亡260人，綠營正三品以上的武官死亡204人。由于做官的危險性很大，有些官員棄印逃走，新任的官員遲遲不敢到任。咸豐四年派到廣東任縣官的10人竟無一人到任，五年派到廣西的縣官7人，只有1人到任。由于官員奇缺，形勢緊張，清廷不得不變通成例，授權(quán)督撫自行派員管理地方，而不必報告吏部核準(zhǔn)。高級官員仍由督撫奏薦，中央審查任命，但中央的審查已流于形式，事實(shí)上是每奏必準(zhǔn)。曾國藩出任兩江總督后，就保薦了李續(xù)宜、沈葆楨、左宗棠、李鴻章為巡撫，這些巡撫又保薦布政使、按察使等官。督撫掌握了地方官員的“黜陟之柄”，布政使、按察使也仰督撫之鼻息，以往省內(nèi)各官分權(quán)的制衡作用消失殆盡。山西按察使陳湜就因?yàn)檠矒崆謯Z他的權(quán)力，憤而辭職，曾國藩為此寫信勸他，一面對他“位高而無權(quán)”的處境表示同情，一面叫他安心接受現(xiàn)狀，“姑忍以待時”。督撫的用人權(quán)是在動亂時期形成的，在平定了起義之后，也沿襲下去了，屢屢有人上奏批評這種“保案層疊，名器極濫，捷徑良多”的現(xiàn)象，卻始終不能改變。
督撫掌握了軍權(quán)、財政權(quán)和人事權(quán)，形成以總督和巡撫為中心的地方專權(quán)體制，中央的權(quán)威不斷被削弱，中央和地方在分權(quán)和集權(quán)上的矛盾日益尖銳。此外，總督和巡撫多為漢人，他們的權(quán)力膨脹又引起滿族親貴的疑忌，因此在集權(quán)和分權(quán)的斗爭中又夾雜著滿漢矛盾。這些矛盾鬧得統(tǒng)治階級內(nèi)部一刻也不安寧，政潮迭起，紛爭不已，以至分崩離析。
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